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大政发〔2015〕32号 大连市人民政府关于推进中期财政规划管理的通知

时间:2015-08-21
 
 
大政发〔2015〕32号
 

 
大连市人民政府关于推进中期财政规划管理的通知
 

   

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构:
  根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号),为推进我市中期财政规划管理工作,现就有关事项通知如下。
  一、编制中期财政规划的重要意义
  中期财政规划是在科学预判未来三年财政收支情况的基础上,合理确定财政收支政策和重大项目资金安排,逐步滚动管理,实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。实施中期财政规划管理,有利于提高财政资金使用效率、集中财力办大事、提高预算编制的前瞻性,有利于各类规划与财政预算安排相衔接、强化财政规划约束,有利于发挥财政稳定器和“逆周期”调节器作用,实现财政经济可持续发展。
  党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革,建立跨年度预算平衡机制,实施中期财政规划。实施中期财政规划管理,是贯彻落实党中央、国务院决策部署,加快建立现代财政制度,改进预算管理和控制的重要举措。
  当前,我市经济发展进入新常态,处于速度放缓、结构优化、动力转换阶段,老工业基地的体制机制障碍依然存在,经济结构调整、传统产业转型升级任务依然艰巨,经济下行压力依然较大。财政收入中低速增长趋势已经形成,与支出刚性增长的矛盾进一步加剧。在此背景下,实施中期财政规划管理,对于进一步提高财政保障能力、更好地促进我市经济社会发展和保障改善民生具有重要意义。
  二、总体思路
  (一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院以及市委、市政府决策部署,认真梳理总结现行财政收支政策运行情况,以问题为导向,研究调整相关财政收支政策,通过科学合理测算,对未来几年财政收支进行统筹安排,提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性,为实现新一轮全面振兴、加快“两先区”建设提供有力保障。
  (二)基本原则。
  1.统筹当前长远。既要着力应对当前经济发展下行压力增大、财政收入增幅回落等问题,也要考虑长远发展,处理好经济建设与民生改善、生态环境保护之间的关系,优化财政资金分配,切实防范财政风险,促进我市经济社会持续健康发展。
  2.坚持问题导向。重点梳理现行财政支出政策中存在的“碎片化”、不可持续等问题,从政策内容和运行机制上查找问题,按照国家、省要求,立足我市实际,借鉴国内外先进经验,提出解决问题的改革措施。
  3.实施滚动调整。中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后,对后两年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划。
  4.强化约束机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划,都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束,年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。
  (三)基本要求。
  1.坚持限额控制。中期财政规划要与宏观调控政策、经济发展水平、财力状况、偿债能力等相适应,收入预计要谨慎稳妥,支出安排要科学合理。科学设置财政支出总量控制目标和分部门、分类别的支出限额控制目标或债务余额控制目标。
  2.突出工作重点。在限额控制的前提下,依据重大改革和增支事项重要性排序择优选择,确保市委、市政府确定的重点项目需要,确保维持政权运转和提供基本公共服务需要,在此基础上合理安排其他重点领域、重大项目资金。要严格控制一般性支出,厉行勤俭节约。
  3.统筹财力配置。中期财政规划应加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的统筹衔接,综合安排当年收入、结余结转资金、上级转移支付、政府债务收入等收入来源,并统筹考虑其他收入。
  4.防控财政风险。认真评估重大改革和增支政策的长远影响,研究判断存在的财政风险隐患,合理确定财政风险控制目标,建立政府债务风险预警和应急处置机制,政府举债不得超过按照规定批准的限额,严格防控财政风险。
  三、主要内容
  中期财政规划主要包括预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定未来三年财税政策改革方案、测算改革后财政收支情况、评估可能出现的财政风险等5方面内容。
  (一)预测现行政策下财政收支。一是宏观经济分析。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划,考虑国际国内发展环境重大变化,结合基期年(规划期前一年)经济社会发展情况,分年度研判未来三年地区生产总值、投资、消费、进出口、价格指数等主要指标走向。二是财政收入测算。结合宏观经济形势分析和现行国家、省、市财税体制及深化改革等情况,测算一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算未来三年收入。逐步建立收入分析模型,提高收入预测的科学性、准确性。三是财政支出测算。按照现行政策,测算一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算未来三年支出。一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算支出要分项目、分功能分类科目测算,社会保险基金预算分险种测算。四是政府债务变动预测。根据未来三年财政收入和支出情况,测算规划期内新增政府债务需求规模。根据财力、债务风险等因素,结合国家下达的政府债务限额情况,预测规划期内新增政府债务限额情况。
  (二)分析现行财政收支政策问题。一是财政收入政策问题,包括宏观税负与经济发展水平和产业结构的匹配程度,税收优惠政策、结构性减税、普遍性降费的实施情况,非税收入项目设置是否符合简政放权、激活市场、减轻社会负担、提供基本公共服务能力等政策导向。二是财政支出政策问题,包括现行支出政策设计中的长期平衡考量机制、政府与市场的边界、政府间事权划分、社会保障和医疗卫生支出因人口结构变化的增长情况、针对不同群体和不同区域的补助政策平衡情况、政府和社会资本合作项目( PPP)财政补贴等支出情况、一些亟需解决问题在支出预算中的保障情况、长期沉淀财政资金情况等。三是规划期内平衡财政收支所需新增政府债务规模是否突破预期政府债务新增限额,债务率等风险控制指标是否超过警戒线,高风险地区制定的债务应急处置预案和风险化解计划是否切实可行。
  (三)制定财政收支政策改革措施。按照财税体制改革总体方案以及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)要求,结合我市实际,认真研究制定财政收支政策改革措施。一是收入政策方面。按照规划期内国家税制改革以及非税收入、社保缴费和国有资本经营收益政策的调整情况,提出贯彻落实意见,评估政策对经济和相关产业的影响以及企业、个人税费负担的变化。对地方管理权限内相关税收、非税收入、国有资本经营收益和社保缴费政策,提出调整方案,明确调整目标、内容和实施时间,分析对本地区收入的影响。二是支出政策方面。针对现行财政支出政策中存在的突出问题,结合事权划分情况,综合考虑财政承受能力、可持续发展能力,严格围绕规划期内市委、市政府工作中心,研究确定重大改革和政策事项及其绩效目标,列出分年度工作任务和时间节点,积极探索财政支出政策方式转变,盘活财政存量资金。民生支出政策要说明资金使用对象、保障标准、运行流程等情况;重大建设项目要明确投资规模、筹资渠道等事项。三是政府债务方面。规划期内新增政府债务规模应当符合限额管理及风险预警等政府债务政策要求。对新增政府债务规模可能导致突破限额或超过风险警戒线的区市县(先导区),应调整规划期内收入或支出安排,合理确定财政赤字规模等。
  (四)测算改革后财政收支情况。一是未来三年总量平衡情况。财政收支政策改革措施实施后,应合理安排分年度支出项目,确保未来三年实现一般公共预算总量平衡、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡、社会保险基金分险种收支平衡。二是预算稳定调节基金变动情况。分年度测算预算稳定调节基金存量和增减变动情况。年度一般公共预算收入大于支出的,可以安排化解政府债务或补充预算稳定调节基金;收入小于支出的,可以调入预算稳定调节基金实现平衡。三是政府债务变动预测。根据财力、债务风险等因素,结合往年情况,预测规划期内政府债务新增限额;在预期政府债务新增限额内,按照规划期内跨年度财政收支平衡的要求,合理测算新增政府债务规模。
  (五)评估可能出现的财政风险。对规划期内可能出现的财政经济运行风险、重大自然灾害损失以及政府债务风险等对中期财政规划执行的影响进行风险评估。
  四、职责分工
  财政部门是地方中期财政规划的编制主体,负责制定规划编制总体要求,审核各部门提交的收支规划,汇总编制中期财政规划,组织和监督中期财政规划执行。
  各部门是部门三年滚动财政规划的编制主体,根据本部门职责和行业领域发展规划,研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项,测算分年度支出需求,提交财政部门综合平衡,在此基础上形成部门三年滚动财政规划。
  财政部门内部要加强组织领导,明确职责分工,建立协作协商机制,共同做好我市中期财政规划管理工作。
  五、编制流程
  编制流程主要分为前期准备、部门建议、财政初审、部门修改、政府审批、告知批复6个阶段。
  (一)前期准备。财政部门会同发展改革、统计、税务、外经贸等有关部门收集规划期内财政经济形势分析预测信息和国家、省中期财政规划及相关上级部门三年滚动财政规划等。财政部门研究提出中期财政规划编制原则、重点和要求,完善准备工作,下发编制通知。
  (二)部门建议。各部门收集规划期内批准实施的规划和政策,根据国家和同级党委、政府重大战略部署,按照重要性排序,研究提出部门重大改革和政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效,形成三年滚动财政规划建议,报财政部门审核汇总。
  (三)财政初审。财政部门严格围绕同级党委、政府重大战略部署与部门重大改革和政策事项的逻辑关系,审核部门分年度规划建议,汇总平衡后提出三年财政规划草案,报同级政府初步审定。
  (四)部门修改。财政部门根据同级政府初审后的中期财政规划草案,向部门下达分年度支出限额(或控制数)及重点项目安排意见,由本级部门修改完善后再次报财政部门审核。
  (五)政府审批。结合规划期内经济社会发展目标和国家、省中期财政规划及跨年度预算平衡需要等,财政部门完善中期财政规划提交同级政府审批,报上级财政部门备案。
  (六)告知批复。财政部门根据同级政府批准的中期财政规划,将重大改革和政策事项以适当方式告知各地区、各部门。条件具备的,可一并批复各部门三年滚动财政规划。
  六、保障措施
  中期财政管理是推进国家治理体系现代化、深化财税体制改革的重要举措,专业性强,涉及面广,改革内容新,配套措施要求高,各地区、各部门要高度重视、加强组织,用改革的思维、发展的理念,切实加强对这项工作的政策保障。
  (一)夯实管理基础。深化专项资金管理改革,大力推进项目库管理,做好项目储备,提前明确分年度、分地区资金安排。强化人员队伍建设,合理调整财政部门内部分工或机构设置,为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。
  (二)建立评估机制。凡涉及财政政策和资金支持的规划,特别是增支政策出台,都要与中期财政规划相衔接。未纳入中期财政规划的增支政策,除不可抗力等因素外,年度预算可不予安排。制定涉及财政支持的重大政策时,有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制,避免政策碎片化和随意性。
  (三)推进信息公开。稳步推进中期财政规划公开,增强财政管理透明度,提高社会公众参与度。条件成熟的地区,要及时向社会发布中期财政规划;条件暂不成熟的地区,应将财政规划在政府、部门等内部先行公开,逐步向社会公开。
  各区市县(先导区)财政部门应从2015年开始编制2016-2018年财政规划,经区市县政府(先导区管委会)批准后,于2015年11月底前报市财政局备案。
  

大连市人民政府
  2015年8月20日

 

 

 

 

      

 

 

 
   
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